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流动儿童教育面临的问题与对策
来源:区社会工委网站 日期:2017-08-29

     摘要 我国流动儿童规模庞大,达3610万人之巨,面临的系列挑战和问题从根本上制约着流动儿童的生存和发展。这些问题包括相关地区和部门对流动人口趋势、流动儿童本质及其与留守儿童转换关系认识不清,以及流动儿童政策供给和需求背离、基础信息缺失等。解决这些问题最有效的对策是:要从战略高度、全局出发,重视流动人口基本需求,把流动儿童当成城市自己孩子,着力破解流动儿童政策供给和需求错位及其各级教育、信息缺失等问题。

  关键词 流动儿童 教育

  一、流动儿童问题正逐渐得到解决

  改革开放以来,我国流动儿童不断迅速增加。2010年第六次人口普查时,全国流动儿童已达3610万人的巨大规模。

  流动儿童离开熟悉的家乡进入陌生的城市,在很多方面面临困难和挑战,教育领域尤甚。由于我国的教育事业特别是义务教育传统上依据户籍人口进行安排,流动儿童因为没有流入地户籍而难以纳入,导致流动儿童在流入地城市面临教育机会、教育公平等多方面问题。

  党和政府重视流动儿童问题,特别是教育问题。早在1996年就出台了解决办法,并提出了迄今仍然在实行的“两为主”方针。经过多年努力,流动儿童教育问题特别是义务教育问题已得到了卓有成效的解决。在这方面,最有代表性的指标是“流动儿童未按要求完成九年制义务教育的比例”。我们根据全国人口普查数据资料计算得到的该指标,已由2000年的4.8%下降到2010年的2.94%,成效显著。

  二、解决流动儿童教育问题顶层制度设计近期得到明显加强

  进入新世纪以来,特别是党的十八大以来,党和国家更加关注流动儿童问题,近年来出台的一系列重大决定、政策、规划等,如中国儿童发展纲要、教育改革与发展中长期规划,“十二五”规划、党的十八大、十八届三中全会、新型城镇化规划等,都对解决流动儿童及其教育问题有全面、系统考虑和安排。这些制度安排,在理念上、措施上、保障条件上,都取得了重要突破。表现在:

  一是特别强调包括教育在内的公共服务均等化。

  二是扩大了教育领域公共服务均等化范围。以前在流动儿童平等接受教育方面,只强调“平等接受义务教育”。十八大减少了两个字,改为“平等接受教育”。这是流动儿童教育问题上划时代的变化,意义重大,影响深远。

  三是对流动儿童教育问题重视程度大幅度提高。2006年3月份出台的《国务院关于农民工问题的若干意见》,是解决农民工问题的一个重要文件,将农民工问题讲的很全面、很细致。但是农民工子女教育放在很靠后的位置。在新型城镇化规划中,农民工子女平等接受教育一跃成为急需解决的若干问题的第一位。这个变化,表明最高决策层、管理层相关认识发生了根本性的变化。只有重视孩子的教育,我国后续的发展才有希望。

  四是相关措施更系统、完整。以前国家有关流动儿童教育问题的文件,更多地是“提要求”,“喊口号”,少有配套资金和具体措施。新型城镇化规划在提出思路、目标同时,在教育规划、财政保障、学校布局、教师编制等具体落实措施和保障条件上做出了系统安排,使“高大上”的目标更接地气。

  所有这些,对流动儿童问题特别是教育问题的解决带来了新的希望,必将产生许多积极的影响。

  三、流动儿童教育面临的主要问题及解决对策

  必须清醒地看到,我国流动儿童教育仍然面临一系列突出问题,其中一些是根本性、方向性问题,又没有引起必要的关注和重视,具有很大的隐蔽性。不从根本上重视并有效解决这些问题,流动儿童教育问题的解决就可能流于形式,相关的制度安排就可能形同虚设。这些问题包括:

  第一,对人口流动的发展趋势缺乏清楚、准确的认识,甚至主观上拒绝、排斥。我国流动人口的产生、急剧增长、大规模存在是我国数十年发展模式和格局的结果。种种迹象表明,未来相当长时期内,我国流动人口在规模上还会继续保持增长,甚至较大幅度增长(参见国家卫生计生委流动人口司预测结果,图1)。

图1 我国流动人口规模变动趋势(万人)

资料来源: 国家卫计委流动人口司

  但是,很多部门和地区看不到或不愿意看到这种趋势。甚至在流动人口相关制度建设、规划制定、管理实施、服务提供、工作安排上,与这种趋势相违背。这种态度以及据此做出的各种安排,既不利于流动人口问题包括流动儿童问题的解决,也容易引发不必要的矛盾和冲突。在这个问题上,最重要的对策是改变态度,调整认识。要从战略高度、全局利益出发,认识到流动人口问题的重要性、长期性和复杂性,并自觉以此为基础指导部门工作和地区工作。在看到流动人口总量继续增加的同时,更要看到流动儿童进一步增加的更大可能性。当前,我国流动人口正在经历“家庭化”过程,这一过程,决定了我国流动儿童将在未来一段时期内快速增长。为越来越多的流动儿童提供基本公共服务,是别无选择的选择。

  第二,对流动儿童本质属性还缺乏(乃至拒绝)清楚认识。潜意识中,人们总是认为流动儿童是不稳定的,随时会“返回家乡”。过去30年的政策制定,都是基于这种认识。但是,近年来很多研究结果表明,上述认识是不切实际的。在2011年关于新生代流动人口的调查中,调查了2万个新生代流动人口及其家庭成员,结果显示,流动儿童中 15%出生于并一直成长在当前居住的城市,没有在“老家”的生活经历;另外14.3%流动儿童出生在父母的流动过程中,虽然有两个或者更多城市的流动经历,但也没有在“老家”生活的经历。上述两部分流动儿童占全部流动儿童的29.3%,与所谓“老家”没有关系,该“老家”最多只能算是其父母的老家,这些孩子毫无疑问应该是城市的孩子。此外,还有27.5%流动儿童确实是出生在老家,但生命历程中50%以上时间是在流动过程中度过的,是在城市中度过的。这些孩子虽然有老家,但也与老家渐渐失去了联系。这三部分孩子加起来占全部流动儿童56.8%,都是地地道道的“城里娃”。当把这些城里娃看成乡下人,为其在老家、在乡下、在外地安排出路时,事实上已经犯了方向性错误。解决这个问题的根本对策其实非常简单,就是把3610万流动儿童当成城市自身的孩子,设身处地地为其生存、发展着想,为其安排出路,而不是把他们拒之门外。

  第三,对流动儿童和留守儿童转换关系认识不清,奢望以留守方式解决流动儿童问题。制度安排中很大的误区,是想让流动儿童回去,变成留守儿童。 流动儿童和留守儿童是有区别的,也可以相互转化。从可能性上讲,转化大致有5种路径。但从根本上讲,转化的唯一合理路径是从留守儿童转化为流动儿童。越来越多的孩子会进入城市,儿童(尤其是2、3岁的孩子)需要和父母在一起。强调“儿童优先”原则,首先就是要肯定儿童要和父母在一起生活的需求。这是天然的需求,基本的需求,最朴素的需求,无需证明其合理性、必要性。从2005年到2010年,全国留守儿童只增长了4.4%,而同期全国流动儿童则增长了44%,大大快于前者。这也表明,越来越多的年轻流动人口选择把孩子带进城,而不是留在乡下。希望通过留守方式来解决流动儿童问题,显然在政策上是一个很大的偏差。纠正这一偏差的最好对策,就是承认和尊重人口迁移流动的本来规律,重视流动人口作为人的基本需求,以人为本,实现真正意义的人的流动,而不单纯是劳动力的流动。

  第四,政策供给和需求之间背离和偏差。30年人口大流动的历史表明,我国巨大规模的流动人口,正越来越多地聚集到少数大城市和特大城市,这一过程称之为流动人口流入地分布的“极化”现象。这种极化现象,既是长期经济发展模式、格局的结果,也是经济聚集效益的合理要求。与此同时,在有进城落户的流动人口中,四分之三左右期望在直辖市、省会城市等特大或者大城市落户。但政策设计给流动人口的去向是中小城市和小城镇。这就形成了政策供给和需求的错位。这种错位,是既往近20年各种形式户籍制度改革难见成效的重要原因,也有可能掣肘进一步的户籍制度改革和城市化进程。针对这一问题,有效对策有二:一是快速、有效调整发展格局,缩小地区差异,从根本上对流动人口大规模存在和进一步增加进行“釜底抽薪”。要实现这一点,特别重要的是,中央政府要有决心,同时地方政府特别是中心城市政府要积极支持和配合;二是在现有发展格局未得到根本改变之前,要采取对流动人口更为友善的政策,更多地考虑流动人口的需求。

  第五,流动儿童各级教育均面临急需解决的问题。根据第六次人口普查数据,学前教育阶段流动儿童规模达1002万,义务教务阶段流动儿童1509万,义务教育后阶段为1186万(见图2)。这三个年龄段教育均存在突出问题。学前教育阶段,供给严重不足,造成了在部分城市为孩子入园家长需要排队10天10夜的景象;义务教育阶段,如前所述已取得有效进展,但也面临突出问题。2.94%该年龄段孩子未能按要求完成义务教育,折合成绝对数,多达30万甚至40万人!这是必须积极加以解决的问题;义务教育后阶段,最典型的问题是异地高考问题。这个问题,虽经历了前两年的热烈讨论,但明显有“随风而逝”的趋势。2013年全国实现异地高考的省有12个,参加异地高考的学生4144个人。但实际每年有多少孩子有异地高考的需求呢?根据相关资料计算得到的结果是18万。18万:4144!

 

图2 流动儿童性别年龄结构金字塔

 

资料来源:本文作者根据第六次全国人口普查资料计算

  如前所述,目前国家层面系列制度安排,为有效解决流动儿童教育问题奠定了良好基础。各部门特别是教育部门,各地区特别是流动儿童集中的大城市,要积极创造条件,把这些制度安排落实到实处,从根本上解决流动儿童的学前、义务教育、义务教育后教育问题。

  第六,流动儿童信息缺失问题。任何有效的管理和服务,都必须以准确的对象人群信息为基础。但是,多年来,流动儿童信息基本缺失,导致管理和服务失去依据。当前,国家正在建设实有人口数据库,这为改革流动人口登记体制,特别是改变30多年来16岁以下流动儿童不能单独登记的不合理现象提供了非常好的契机。希望有关部门抓住这一有利时机,迅速改变流动儿童信息缺失的现状。

  (作者:段成荣,中国人民大学社会与人口学院副院长、教授)


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